Organização do planejamento orçamentário e da gestão financeira
Para que a implementação dessa proposta de educação integral para os Anos Finais do Ensino Fundamental seja factível, é recomendado que a rede de ensino acesse mecanismos de financiamento para a sua consolidação. Para viabilizar a proposta, o planejamento orçamentário e a gestão financeira são processos fundamentais, garantindo recursos para uma implementação com qualidade. A seguir, encontra-se detalhado um passo a passo para apoiar a secretaria de educação na organização dessa frente de trabalho.
Realizar um diagnóstico das condições financeiras da rede de ensino
Como primeiro passo, antes de iniciar o planejamento orçamentário, é recomendado que a secretaria de educação realize um diagnóstico de suas condições financeiras e dos custos usualmente praticados na oferta dos Anos Finais do Ensino Fundamental. A construção do diagnóstico se dá em duas etapas: o levantamento de informações e a consolidação delas, como apresentado a seguir:
- Realizar o levantamento de dados e informações e a análise dos seguintes aspectos:
| Área | Perguntas para orientar o diagnóstico das condições financeiras e possibilidades de investimento nos Anos Finais do Ensino Fundamental |
|---|---|
| Visão geral da secretaria | Qual o orçamento da pasta de educação para o ano? Qual o montante de recursos recebidos via Fundeb para os Anos Finais? O repasse é calculado a partir da quantidade de matrículas do ano anterior multiplicada pelo valor aluno/ano e ponderado pelos indicadores do novo Fundeb - VAAF, VAAR e VAAT. Qual o orçamento/montante específico para os Anos Finais do Ensino Fundamental? Há orçamento específico para as escolas de tempo integral? Se sim, qual o montante destinado para aquelas que atendem os Anos Finais do Ensino Fundamental? |
| Custo por estudante | Qual o custo anual por aluno/matrícula nas escolas regulares para os Anos Finais? Qual o custo anual por aluno/matrícula nas escolas em tempo integral para os Anos Finais? |
| Custos com recursos humanos | Qual é o custo dos recursos humanos disponíveis para os Anos Finais? Qual o salário médio mensal para os diferentes profissionais (equipe de gestão das escolas, docentes, funcionários de apoio)? Qual o valor médio da hora/aula dos docentes dos Anos Finais? Há diferenças desses valores em escolas regulares e em escolas de tempo integral? Os professores em escolas de tempo integral recebem alguma gratificação? |
| Custos com infraestrutura e equipamentos | Qual o montante atual investido para construção de novas escolas? Qual o montante atual investido para a realização de manutenção de infraestrutura nos prédios escolares que atendem aos Anos Finais? Qual o montante atual investido para a compra de equipamentos e mobiliários em escolas que atendem aos Anos Finais? Há diferenças desses valores em escolas regulares e em escolas de tempo integral? |
| Custos com insumos | Qual o custo médio com alimentação escolar por estudante dos Anos Finais? Qual o custo médio com transporte escolar por estudante dos Anos Finais? Qual o custo médio com materiais de escritório e pedagógicos por escola dos Anos Finais? Há diferenças desses valores em escolas regulares e em escolas de tempo integral? |
- Consolidar as informações mapeadas e analisadas em um documento de diagnóstico, que possa servir como base para a atividade seguinte. Considerando, geralmente, que os projetos de lei relativos ao orçamento devem ser encaminhados até agosto do ano anterior (legislação local pode estabelecer um prazo diferente), as lideranças da secretaria de educação podem realizar o levantamento dessas informações no primeiro trimestre de cada ano.
Elaborar o planejamento orçamentário da implementação da proposta
Para desenvolver o planejamento orçamentário, é preciso considerar as informações do diagnóstico das condições financeiras da rede e mapear os custos previstos em todas as frentes da implementação.
É recomendável que o planejamento orçamentário esteja em consonância com o Plano de implementação desenhado, considerando sempre que os investimentos financeiros devem estar a serviço da promoção da aprendizagem dos adolescentes. Para orientar a elaboração do planejamento, é possível percorrer o seguinte caminho:
- Listar os itens que devem ser previstos no planejamento orçamentário. A seguir, estão indicadas algumas rubricas importantes. No entanto, cada rede tem as suas especificidades e, inclusive, pode haver variações dentro da mesma rede.
| Item | O que é preciso considerar |
|---|---|
| Custo por matrícula dos Anos Finais, a ser repassado para as escolas envolvidas | • Verificar se haverá incrementos no custo por estudante, a partir da implementação da proposta, considerando as diretrizes pedagógicas estabelecidas e as metas de atendimento definidas. • Calcular o custo por matrícula, considerando que eles podem ser diferentes em escolas regulares e de tempo integral. • Calcular o montante a receber por cada escola, a partir da meta de atendimento relacionada à quantidade de matrículas e escolas a serem contempladas pela proposta, definida no processo de Organização de matrículas, turmas e escolas. |
| Custos com recursos humanos | • Verificar se o número de profissionais alocados na secretaria, regionais e escolas atende às necessidades de implementação da proposta; observar se há déficit de postos de trabalho, postos de trabalho em vacância (não preenchidos) e qual a proporção de profissionais temporários. • Se identificada a necessidade de contratação de profissionais para as diferentes instâncias, em especial, de docentes, lideranças escolares e equipe de apoio nas escolas, avaliar a viabilidade de realização de concurso público ou outra modalidade de contratação, considerando as sugestões de organização de equipes escolares e calcular os custos relacionados. • Calcular o valor total dos custos com recursos humanos, considerando salário, gratificações, benefícios e outros itens que integram a folha de pagamentos, bem como possíveis diferenças de remuneração dos profissionais de escolas regulares e de tempo integral que atendam aos Anos Finais do Ensino Fundamental. |
| Custos com infraestrutura, materiais, mobiliários e equipamentos | • A partir do diagnóstico e do mapeamento das demandas de infraestrutura, materiais, mobiliários e equipamentos (sugeridos aqui), e considerando o conjunto de escolas que irão receber a proposta, dimensionar os custos relativos à: • manutenção ou reforma de escolas já existentes, que irão receber a proposta; • construção de novas escolas, se necessário; • aquisição de materiais, mobiliários e equipamentos, de acordo com os requisitos da proposta. |
| Custos com alimentação escolar | • Verificar os custos para compra de alimentos na localidade, considerando os requisitos previstos na legislação, descritos em Organização da alimentação escolar. • Calcular o custo de alimentação escolar por estudante para escolas regulares e de tempo integral, caso existam diferenças. • Calcular o montante total dos custos de alimentação escolar, considerando a meta de atendimento relacionada à quantidade de matrículas e escolas a serem contempladas pela proposta, segundo processo de organização de matrículas, turmas e escolas. • Atentar-se ao planejamento da oferta alimentar em tempo hábil para o repasse financeiro advindo do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Para o cálculo do valor total a ser repassado, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) multiplica o número de estudantes matriculados registrado no Censo Escolar pelo valor definido para cada segmento. • Verificar a necessidade de complementação dos recursos pelo próprio ente federado ou outras fontes de recursos, para além do repasse via PNAE. |
| Custos com transporte escolar | • Verificar os custos com transporte escolar na localidade, considerando os requisitos previstos na legislação, descritos na página Organização do transporte escolar. • Calcular o custo com transporte por estudante, para escolas regulares e de tempo integral, caso existam diferenças. • Calcular o montante total dos custos de transporte, considerando a meta de atendimento relacionada à quantidade de matrículas e escolas a serem contempladas pela proposta. • Atentar-se para a necessidade de planejamento das rotas em tempo hábil para solicitar repasses ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) no âmbito do programa Caminho da Escola, para a compra de novos meios de transporte, bem como o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) para a manutenção dos veículos que a secretaria de educação já possui. • Verificar a necessidade de complementação dos recursos pelo próprio ente federado ou outras fontes de recursos. |
| Outros custos associados | • Considerar a necessidade de inclusão no orçamento de valores para a contratação de: • sistemas informatizados para gestão da informação, caso eles ainda não existam; • formações específicas para professores, equipes gestoras e de apoio para a implementação da proposta. Como sugestão, ver temas formativos em Orientações para formação dos profissionais da educação. • implantação de sistemas de avaliação externos, do desempenho dos estudantes, caso ainda não existam na rede de ensino, conforme indicado em Orientações para estruturação de avaliações nas escolas. |
- Realizar processos de escuta com diversos níveis e atores da secretaria de educação e das escolas, prevendo, inclusive, a participação da representação de estudantes e/ou famílias e/ou comunidade na elaboração do planejamento orçamentário, o que permite contemplar um rol maior de demandas da educação.
- Atentar às disposições legais da gestão pública e das diferentes fontes de financiamento, para compor o planejamento orçamentário, inclusive das disposições da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que exige alguns cuidados como:
- a execução do orçamento de forma planejada e sustentável, observando metas fiscais previstas para vários exercícios;
- respeito aos limites de gasto com pessoal que, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os seguintes percentuais da receita corrente líquida: União: 50%; Estados: 60% ; Municípios: 60%;
- vedação do aumento de salários no período de 180 dias que antecede as eleições;
- observância dos limites legais de endividamento público.
- Sistematizar os valores, com memória de cálculo*, em um documento específico do planejamento orçamentário, garantindo que as previsões estejam conectadas com as decisões do Plano de implementação e, sempre que possível, especificando os valores por centro de custos**, o que facilitará o registro e a consulta futura, de maneira adequada, em sistemas de gestão financeira disponíveis na gestão pública.
* Memória de cálculo é a descrição, que pode ser consolidada em uma tabela, com a discriminação detalhada de como se chegou ao valor de cada item que compõe o orçamento.
**O centro de custo é uma ferramenta de gestão de custos que separa o orçamento da instituição em setores ou projetos. Cada centro de custo possui uma parcela independente de responsabilidades, seja operacional ou financeira, e todos juntos representam a instituição como um todo.
Mapear as fontes de financiamento e pleitear recursos seguindo os procedimentos preconizados pela gestão pública
Para viabilizar a implementação da proposta, a secretaria de educação deve estar atenta tanto à busca das fontes de financiamento como aos procedimentos da gestão pública que preconizam um planejamento orçamentário e uma gestão financeira eficientes. Para isso, é recomendável:
- Realizar o levantamento das possíveis fontes de financiamento que podem ser utilizadas e pleitear recursos para a implementação. Vale considerar que:
- podem ser acionados recursos provenientes de eventuais programas promovidos pelos governos estaduais ou municipais, ou ainda recursos vinculados ao Fundeb*;
- podem ser mapeadas outras fontes de financiamento e programas já existentes do próprio MEC e do FNDE, que possam apoiar aspectos específicos da implementação. Por exemplo, além dos já mencionados PNATE, Caminho da escola, PNAE, podem ser considerados o Programa Nacional do Livro Didático (PNLD); o Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, cujos recursos são direcionados diretamente para as unidades escolares; no contexto de criação de vagas de tempo integral, a rede de educação pode contar com o PAR-Portfólio para custos referente à melhoria da infraestrutura das escolas;
- podem ser mobilizadas articulações do governo do ente federado para solicitação de recursos via emendas parlamentares, que podem ser aproveitadas, entre outros aspectos, para a construção ou ampliação/reforma de unidades escolares;
- no caso da opção de implementação em escolas vinculadas ao Programa Escola em Tempo Integral, o recurso deste Programa pode ser utilizado para a implementação desta proposta de educação integral.
* A Lei do Fundeb determina que 30% dos recursos sejam destinados para manutenção e desenvolvimento da Educação. Já os 70% restantes dos recursos devem ser destinados exclusivamente ao pagamento dos profissionais em Educação.
- Uma vez mapeadas as fontes de recursos, e com posse do planejamento orçamentário de implantação da proposta, é fundamental preparar processos de articulação junto às lideranças políticas do governo para a inserção do planejamento orçamentário da pasta da educação nas discussões dos Planos Plurianuais (PPA), Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Leis Orçamentárias Anuais (LOA) e Plano Orçamentário Anual (POA)**. Se necessário, vale reunir elementos para pleitear mais recursos a serem repassados pelo FNDE tanto para as despesas correntes (custeio) quanto para as despesas de capital vinculadas à implementação da proposta.
> Importante lembrar que, em geral, os projetos de lei relativos ao orçamento devem ser encaminhados até agosto do ano anterior (legislação local pode estabelecer prazo diferente). Assim, as lideranças da secretaria devem estar atentas para que haja uma compatibilização entre PPA, LDO e LOA do ano seguinte, garantindo que os recursos sejam aplicados na implementação da proposta.
**O Plano Plurianual (PPA) é um planejamento que abrange o período de quatro anos e deve orientar a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A LDO, por sua vez, estabelece as prioridades para as políticas públicas a serem implementadas ano a ano por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA), que estima as receitas e programa as despesas financeiras para o exercício seguinte. A Legislação determina que os entes públicos favoreçam a participação popular nas discussões do PPA, LDO e LOA.
Executar a gestão financeira
Uma vez que o planejamento esteja aprovado, a secretaria de educação pode caminhar com a execução da gestão financeira para viabilizar a proposta, atentando-se para as seguintes ações:
- Realizar a execução financeira, conforme o Plano de implementação e o planejamento orçamentário, com eficiência, transparência e responsabilidade para com os recursos públicos.
- Acompanhar a execução financeira, no âmbito da remuneração da equipe pedagógica (em especial os professores) e repasses do MEC, criando processos para a correta prestação de contas. Alguns pontos de atenção são, por exemplo, no caso do Fundeb, 70% devem ser destinados exclusivamente ao pagamento dos profissionais da Educação, e no caso do Programa Escola de Tempo Integral, os recursos não podem ser usados para pagamento de pessoal.
- Elaborar relatórios de prestação de contas referentes à execução dos valores captados pela secretaria, considerando recursos municipais, estaduais e federais, tanto para custeio quanto para capital.
- Realizar atividades de controle interno constante da pasta, por meio de auditorias (de gestão, de programas, operacional, contábil, de licitações, de contratos ou de sistemas), de inspeções e/ou fiscalizações, com a produção de um conjunto amplo de indicadores de todas essas áreas.
- Disponibilizar esses dados nos sistemas de acesso à informação e para os órgãos de controle (Tribunal de Contas do Estado e Ministério Público, entre outros), garantindo a transparência e o acesso à informação.
- No caso da implementação da proposta em escolas vinculadas ao Programa Escola em Tempo Integral, as redes de ensino deverão estar atentas para a devida prestação de contas, de acordo com as recomendações do MEC, contidas no Manual de Execução Financeira do Programa Escola em Tempo Integral.
Alô, liderança! Dicas para implementação:
• O planejamento orçamentário é parte fundamental do Plano de implementação. Portanto, registre as informações pertinentes realizadas nessa frente.
• O exercício de planejamento orçamentário da implementação engloba as diferentes frentes de trabalho, o que exige a mobilização de diversas áreas internas da secretaria de educação. Uma articulação constante e bem desenhada pode otimizar recursos e esforços. Para apoiar esse processo, é possível consultar a página Composição de equipes responsáveis pela implementação na rede e governança.
• Vale ressaltar que este planejamento relacionado a essa proposta de escola será um dos componentes da organização orçamentária da secretaria como um todo. O exercício sugerido para essa frente de trabalho, portanto, passa por avaliar, considerando as demandas relacionadas à proposta, se é necessário pleitear mais recursos ou outros apoios para o governo e outras instâncias.
• Nesse sentido, é importante mapear e conhecer quais são as instituições que devem ser acionadas, os momentos, prazos e fóruns para que isso aconteça, bem como reunir elementos que ajudem a defender a importância de direcionar esforços coletivos para garantir uma maior atenção aos Anos Finais do Ensino Fundamental, considerando os desafios históricos que essa etapa enfrenta.
• É importante se atentar ao modelo de gestão financeira da rede de ensino, principalmente no que tange ao ordenamento de despesas. Caso o ordenamento de despesas não esteja sob gestão da secretaria de educação, é importante considerar a necessidade de articulações e a realização de reuniões de acompanhamento com os setores envolvidos na gestão financeira do governo (secretaria de administração/planejamento, secretaria de finanças etc.).
• É essencial também prever um alinhamento constante da gestão da secretaria de educação com o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb (CACS), pois este é um colegiado que funciona como instância de representação social e que tem como missão acompanhar e controlar a distribuição, transferência e aplicação dos recursos do Fundeb. É o CACS que emite parecer conclusivo sobre as contas apresentadas e a execução dos programas aos quais a secretaria de educação tenha aderido, sendo esse parecer condição para que a secretaria receba recursos federais.